土地储备制度违法何在?-深圳房产律师

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所属分类:房产继承
摘要

土地储备制度违法何在? 土地储备是九十年代以来城市政府“经营”城市、获取土地财政的主要工具。1996年,上海市成立土地发展中心,这是国内第一家土地储备机构。而其根源则是从香港地区的土地批租制度借鉴而来的。 世界上许多国家将土地储备机制称为“土地银行”,并己在世界各地普遍采用。土地储备中心储备的土地来源总体上可分为:有偿取得和无偿取得两种。无偿取得如依法收回原以划拨方式取得国有土地使用权人的国有土地使用权等;有偿取得,即通过收购、转换、征用等对价或不对价方式取得(包括国有和集体)土地使用权。 国内土地收购储备模式分为三个类型,一种是典型的市场主导型模式,以上海为代表。这种模式完全按照市场方式运作,政府只与其计划内需要收购的土地的原使用者经过协商来取得土地,收购的范围有限,而且不具备过多的强制力,强调双方的协商。上海模式由于其运作本身规模小、缺乏强制力和总体控制力,相对于我国大多数城市遇到的现实问题难以对症解决,在我国没有得到普遍的推广。第二种是典型的政府主导型模式,以杭州为代表。杭州模式要求其划定的范围内的全部土地都要被收购,并禁止划拨用地通过其他途径进入市场,其收购的范围较宽,其行为具有很强的强制力。这种模式在当前能针对性地解决各地城市政府众多棘手问题,也比较符合各地政府的行为习惯,容易被接受和推广。而以武汉为代表的行政指导与市场结合的模式,将土地储备与交易许可制度配合,在对其计划要求收购的土地进行收购之外,还允许划拨用地的原使用者通过有形市场公开出让土地。形成一种具有特点的运作模式。 如果土地储备中心,实行以低价拆房高价卖地的土地储备制度,不仅违反《行政许可法》规定的必要性原则,也不符合建立土地储备制度的初衷,更是与政府自身定位有着本质的背离。从严格意义上讲,基于所谓的土地储备需要对房屋拆迁的做法,不具备合法性。土地储备中心如果非为“公共利益”而仅为土地储备需要而储备土地,则不能启动国家土地征用制度(即仅对被拆迁人作补偿),只能以普通市场主体身份,以合同的形式,通过与被拆迁人协商,取得土地。 2007年11月,国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》第一条说明,制定土地储备管理办法的目的是“加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”,政府或许可以追求这些宏观政策目标,但这些与《物权法》所说的公共利益,一点也不搭界。而没有公共利益前提,政府就不能征收土地。 关于征收,宪法2004年修订案和《物权法》第四十二条有明确规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。而土地储备机构在征收土地的时候,通常是没有具体目的、具体用途设想的。就像北京市朝阳区,一下子把30多平方公里的乡村划入土地储备范围。当政府说这种征收活动是“为了公共利益”的时候,这是一个根本无法讨论的问题。仅仅因为这一点,这个公共利益就不可能成立。立法法规定对公民财产的征收,必须通过法律立法。而《土地储备管理办法》只是一个部门规章。 土地储备制度违法何在?违反了物权法、立法法和土地管理法。实际上政府自觉或者不自觉的加强了对土地的垄断,成为唯一的地主。本来土地征收公共利益的目的,不自觉的让位给了宏观调控和土地财政。“头疼医头脚疼医脚”式的新政手段解决不了土地财政,只能引发又一轮的圈地运动。 大陆的土地制度能否学习香港?李健立认为,很难。香港作为一个城市经济体,有其特殊的背景和法律制度,如果在法制不健全的地方盲目学习,恐怕会“画虎不成反类犬”。 (北京法律咨询: 北京二手房 房产继承 北京婚姻)

土地储备制度违法何在? 土地储备是九十年代以来城市政府“经营”城市、获取土地财政的主要工具。1996年,上海市成立土地发展中心,这是国内第一家土地储备机构。而其根源则是从香港地区的土地批租制度借鉴而来的。 世界上许多国家将土地储备机制称为“土地银行”,并己在世界各地普遍采用。土地储备中心储备的土地来源总体上可分为:有偿取得和无偿取得两种。无偿取得如依法收回原以划拨方式取得国有土地使用权人的国有土地使用权等;有偿取得,即通过收购、转换、征用等对价或不对价方式取得(包括国有和集体)土地使用权。 国内土地收购储备模式分为三个类型,一种是典型的市场主导型模式,以上海为代表。这种模式完全按照市场方式运作,政府只与其计划内需要收购的土地的原使用者经过协商来取得土地,收购的范围有限,而且不具备过多的强制力,强调双方的协商。上海模式由于其运作本身规模小、缺乏强制力和总体控制力,相对于我国大多数城市遇到的现实问题难以对症解决,在我国没有得到普遍的推广。第二种是典型的政府主导型模式,以杭州为代表。杭州模式要求其划定的范围内的全部土地都要被收购,并禁止划拨用地通过其他途径进入市场,其收购的范围较宽,其行为具有很强的强制力。这种模式在当前能针对性地解决各地城市政府众多棘手问题,也比较符合各地政府的行为习惯,容易被接受和推广。而以武汉为代表的行政指导与市场结合的模式,将土地储备与交易许可制度配合,在对其计划要求收购的土地进行收购之外,还允许划拨用地的原使用者通过有形市场公开出让土地。形成一种具有特点的运作模式。 如果土地储备中心,实行以低价拆房高价卖地的土地储备制度,不仅违反《行政许可法》规定的必要性原则,也不符合建立土地储备制度的初衷,更是与政府自身定位有着本质的背离。从严格意义上讲,基于所谓的土地储备需要对房屋拆迁的做法,不具备合法性。土地储备中心如果非为“公共利益”而仅为土地储备需要而储备土地,则不能启动国家土地征用制度(即仅对被拆迁人作补偿),只能以普通市场主体身份,以合同的形式,通过与被拆迁人协商,取得土地。 2007年11月,国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》第一条说明,制定土地储备管理办法的目的是“加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”,政府或许可以追求这些宏观政策目标,但这些与《物权法》所说的公共利益,一点也不搭界。而没有公共利益前提,政府就不能征收土地。 关于征收,宪法2004年修订案和《物权法》第四十二条有明确规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。而土地储备机构在征收土地的时候,通常是没有具体目的、具体用途设想的。就像北京市朝阳区,一下子把30多平方公里的乡村划入土地储备范围。当政府说这种征收活动是“为了公共利益”的时候,这是一个根本无法讨论的问题。仅仅因为这一点,这个公共利益就不可能成立。立法法规定对公民财产的征收,必须通过法律立法。而《土地储备管理办法》只是一个部门规章。 土地储备制度违法何在?违反了物权法、立法法和土地管理法。实际上政府自觉或者不自觉的加强了对土地的垄断,成为唯一的地主。本来土地征收公共利益的目的,不自觉的让位给了宏观调控和土地财政。“头疼医头脚疼医脚”式的新政手段解决不了土地财政,只能引发又一轮的圈地运动。 大陆的土地制度能否学习香港?李健立认为,很难。香港作为一个城市经济体,有其特殊的背景和法律制度,如果在法制不健全的地方盲目学习,恐怕会“画虎不成反类犬”。 (北京法律咨询: 北京二手房 房产继承 北京婚姻)

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